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混改企业有别于国有独资或者国有全资公司的最大不同，就是非公经济股东的存在。根据非公经济占有的比例不同，又可以分为国有控股企业和国有参股企业。针对国有控股的混改企业，如何处理好党委会与董事会之间的关系，是较难把握的问题之一。
S公司原来是一家民营企业，从事中药材的研发、生产和销售，在业界享有一定的品牌知名度。为了扩大规模，同时发展地方特色经济，经国资委批准，当地药投集团投资了这家企业，采取反向混改方式控股S公司，其中国资占比51%，民企占比49%。
混改之后，公司成立了股东大会，按照公司章程建立了党委会和董事会。经理层的人员大部分是原S公司人员，原“老板”担任总经理，主要负责日常生产经营。
经过一段时间的运营，特别是随着“三重一大”制度的确立，公司经理层的大部分权限被列入“三重一大”清单，公司党委会的研究事项也基本涵盖公司的绝大部分决策事项，因此党委会和经理层、党委会和董事会、党委会和股东会等治理结构之间时常发生冲突。
存在这种情况的混改企业不在少数。在混改企业中，存在股东会、党委会、董事会和经理层四个主要治理结构。其中，我们把党委会和股东会、经理层之间的关系适当简化，归结到党委会和董事会的关系上来。
其理由是，第一，董事会反映股东会的意志，特别是国有独资企业设股东会的情况下，解决董事会的问题也就是基本解决股东会的问题。
第二，经理层由董事会产生，对董事会负责，同理，解决董事会和党委会的关系，也就基本解决了经理层和党委会的关系。
第三，本轮公司治理改革的核心内容是“加强董事会建设，落实董事会职权”。
第四，党委会前置原则上是对董事会的前置，而不是股东会或者经理层的前置。基于以上因素，本文主要探讨党委会和董事会的关系。
党委会“前置研究讨论”
席大大同志在 2016年全国国企党建工作会上明确指出，中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。
2016年10月，《关于印发〈贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务〉的通知》进一步要求，“健全党组织议事决策机制，厘清党委(党组)和其他治理主体的权责边界，完善‘三重一大’事项决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求”，正式将“前置研究讨论”确立为国企“三重一大”事项的决策机制。
2017年10月，党的十九大通过了《中国共产党章程（修正案）》，党章修改增写内容包括“国有企业党委(党组)发挥领导核心作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”，同时在党章和公司法中确认了“前置研究讨论”在国企治理结构中的最高效力。
在混改企业里面，党委会的地位、作用来自公司章程的约定，党组织进章程的目的也在于此。
首先，对党组织的建立、党的建设、执行党中央决策部署等重大事项，党委会必须拥有决定权。同时，按照公司章程的约定，党委会行使对重大人事的决定权。决定权事项经党委(党组)研究决定后，由董事会和经理层负责组织实施，党委(党组)建立跟踪落实和监督机制，确保决定得到有效落实。
其次，对企业重大经营管理事项，党委(党组)必须拥有把关权。党委(党组)行使把关权后，由其他主体最终决策。对把关权事项，党委(党组)主要把好政治关、政策关、程序关，重点是看决策事项的四个“是否”:
③是否有利于提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值；
④是否维护社会公众利益和职工群众合法权益。
最后，对混改企业的董事会决策等，党委(党组)拥有监督权。通过对董事会成员进行监督，防止“内部人控制”现象发生;通过对董事会的决策进行监督，保证企业依法经营;通过构建内部监督体系，整合监督力量形成监督合力，提高监督效率和监督效果。
如何正确处理党委会和董事会关系
首先，要明晰对党委会与董事会决议冲突的正确认识。董事会和党委会虽然双向进入，交叉任职，人员有一定的重合，但毕竟二者人员构成不同，混改企业存在非公经济股东委派的董事、其他外部董事或者公司聘请的独立董事等，出现董事会意见与党委会意见不一致的情形是一种必然现象。
这种不一致，不仅体现了有效制衡作用的发挥，更是高质量决策的有效保证。
其次，要有效管控重大问题决策上的分歧。在重大问题决策上产生冲突不仅影响决策效率，还可能有损党委会和董事会两者的权威。
因此，建议在重大问题决策前，一方面党委书记（董事长）可在党委会意见基本统一情况下，再充分听取董事会成员意见，对于有重要分歧的议题，原则上不上会；另一方面，对于有分歧的议案必须要做出决策时，党委书记（董事长）须第一时间向上级出资人党委报告有关情况，通过上级出资人党委协调相关各方意见，最终达成共识。
国有企业的党委会成员和董事会成员往往存在交叉任职情况，包括非公经济股东委派的董事，可能同时也是党委成员。党委会上，部分党委委员的意见可能和党委会最终形成的决议不一致，甚至完全相反，但按照少数服从多数的组织原则，这部分党委委员应该保留意见，服从组织决定。
那么，这部分持不同意见的党委委员，以董事的身份参与董事会的时候，又应该如何表决呢？
一种是按照组织原则，其表决意见应当与党委会决议保持一致，而不应该有“自己”的意见。
另一种则认为，党委会和董事会是两个不同的治理结构，党委委员和董事会成员也是不同的身份，因此可以有不同的意见。
在表决机制上，针对成员交叉现状，常常存在上述问题，那么董事会上，党委委员的意见需要和党委意见保持一致吗？我们认为不需要。
党委会和董事会定位不同，党委会意见是集体意见，不是委员个人的意见，而董事会上，董事需要依据自己的判断提出独立意见，特别是从公司法对董事“勤勉尽职”的要求上看，董事对其表决要承担与之相应的责任，包括根据公司法规定的定时无限连带赔偿责任等。
比如，2021年11月的康美医疗董事赔偿案就是一个典型案例，5位独董因为不尽责有可能承担上亿元连带赔偿。因此，党委委员正确的做法，是把党委会的集体意见完整反馈给董事会，让董事会成员准确理解党委会的意见。但在董事会表决时，不应该把党委会的集体意见与个人意见相混淆，而应该充分表达自己的独立意见。
党委会和董事会之间治理关系的协调和平衡，关键是通过清单管理，明确各自的权责范围和边界。董事会决策清单也是贯彻“落实董事会职权”的重大改革措施之一，这在混改企业显得尤为重要。
混改企业的董事会是国企股东和非公经济股东的主要决策机构，也是不同所有制企业（个人）之间的重要协调场所，是体现公司治理的中枢神经系统。
因此，为了体现混改的成果，为了发挥混改企业最大的效能，首当其冲的就是要把混改企业董事会的决策事项清单制定好，明确董事会的职权范围和董事会的议事规则。
对于混改企业来说，由于牵涉国有和非国有等不同股东利益，存在对公司价值的不同追求，也存在对公司监管和效率的平衡认知问题，因此董事会才是企业最好的“议事大厅”，不同的意见可以通过董事会的规则统一起来，让各方求同存异、和而不同。
内容上，以公司法为准则，以公司章程为蓝本，体现各方股东的意思表示；
形式上，首先由党委会前置讨论但不是前置决定，然后应当履行股东会决策程序；
顺序上，董事会决策事项清单应该成为其他治理结构清单的设计坐标，体现现代公司治理上的“董事会中心主义”潮流，这也是新一轮国企改革的重点。
供稿丨总经办
来源丨企业管理杂志
作者丨应慧燕（西姆国有经济研究院副院长）、闫军（西姆国有经济研究院 项目总监）
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